- 미국의 지방자치
1 자치단체는 주민의사로 설립[ | ]
흔히 미국에는 주권을 가진 50개의 국가가 존재한다고들 한다. 이는 주(州)를 하나의 '국가'로 간주해야 한다는 것을 의미한다. 합중국은 주(국가)의 결합체(United States)라는 뜻이다. 사실, 연방정부가 주의 권한을 제한하거나 축소하려면 연방헌법을 개정해야 하며 주의 권한을 함부로 제약할 수 없는 것이 철칙으로 여겨지고 있다. 각 주가 각자의 헌법을 갖고 있는 사실만 보더라도 일본의 도도부현(都道府縣)과 다르다는 것이 분명하다. 오랜 역사 속에서 연방정부의 집권이 서서히 진행되고, 그와 비례하여 주의 권한을 제한받게 된 것은 사실이다. 이러한 경향은 현재도 계속 되고 있지만, 한편에서는 연방정부의 기능 축소하고 주(州)에 대한 분권을 강조하는 움직임도 있다.
지금도 지방자치단체의 조직이나 권한이 주의 헌법이나 법률에 의해 규정되어 있다. 그런 의미에서 보면 지방자치단체는 '주(州)의 창조물'이다. 그러나 이것은 기본적 사항이 하나부터 열까지 모두 획일적으로 법률로 규정되어 있다는 것을 의미하는 것이 아니다. 오히려 자치단체를 어떻게 조직할 것인가, 시장(市長)제로 할 것인가, 커미션제로 할 것인가, 지배인제도를 도입할 것인가 등에 관한 것은 자치단체의 자유로운 재량에 맡기는 주가 많다. 그 단적인 예가 홈룰(Home Rule)제이다.
1.1 자치단체의 공백지역[ | ]
일반적으로 미국의 자치단체는 시(city), 읍(borough 또는 town), 면(village)
등이다. 일본뿐만 아니라 영국, 덴마크에서도 전 국토가 자치단체로 구획되어 있어
자치단체에 속하지 않은 지역은 존재하지 않는다. 그러나 미국에서는 자치단체가 되기
위해서 지방단체의 주민의 의사에 바탕을 둔 '법인화'라는 절차를 거쳐야 하기 때문에
자치단체가 존재하지 않는 지역, 즉 '법인화'되어 있지 않은 지역이 꽤 있다. 물론
이들 지역에서도 일반적으로 자치단체가 제공하는 서비스를 받지만, 이 서비스는 주의
하부기구인 카운티나 특별행정기관이 제공하고 있다. 때로는 민간업자가 주민으로부터
개별적으로 요금을 받아 서비스를 제공하는 사례도 있다.
자치단체가 되기 위해서는 구역과 권한, 그리고 조직과 공무원의 채용 등을
어떻게 할 것인가를 결정해야 한다. 이것을 결정하는 것은 '헌장(Charter)'인데 그
내용은 주마다 다르다. 그뿐만 아니라 같은 주(州)안에서도 자치단체에 따라 내용이
다를 때가 많다. 이것은 주의회가 각 자치단체마다 다른 헌장을 특별법으로 규정하기
때문이다. 물론 획일적인 헌장을 주(州)내의 모든 자치단체에 적용하고 있는 주도
있고 인구규모별로 헌장의 내용을 다르게 하는 주도 있다. 또한 몇 가지 표준적인
헌장을 만들어 그 가운데서 자치단체가 좋은 것을 선택하도록 하는 방법을 채택하는
주도 있으며 헌장 작성을 자치단체에 맡기는 곳도 있다.
2 주민 스스로 기본법을 제정[ | ]
자치단체는 주(州)의 창조물이다. 그러므로 자치단체는 주의회가 제정한 법률에 구속받는 것이 당연하겠지만 실제로 자치단체는 주의 간섭을 그다지 받지 않는다고 한다. 자치권을 대폭으로 인정받고 있는 자치단체도 많다. 예를 들어, 자치단체의 통치기구가 주 법률로 획일적으로 정해져 있지 않다. 자치단체가 스스로의 재량으로 시장제로 할 것인지, 커미션제로 할 것인지, 시 지배인제로 할 것인지를 결정하는 것이 일반적이다.
앞서 설명했듯이 미국은 자치단체의 구조가 '헌장(Charter)'에 의해 규정되어 있다. 이 헌장, 즉 자치단체의 '기본법'은 원칙적으로 주가 정하지만 자치단체가 스스로의 재량으로 제정해도 되게 되어있는 주도 많다. 이러한 자치단체에 의한 헌장 제정권은 19세기말 자치권 확충운동(홈룰(Home Rule)운동이라 함)을 계기로 주의회에서 인정받게 되었기 때문에 이 헌장은 '홈룰 차터(Home Rule Charter)'라 불리고 있다.
2.1 자치헌장(Home Rule Charter)[ | ]
자치헌장은 자치단체 스스로의 재량으로 결정하기 때문에
제정과정에 자치단체의 주권자인 주민을 포함시키는 자치단체가 많다. 주민의 대표를
헌장(Charter) 기초위원회 위원으로 선정하는 것은 일반적이며, 공청회를 열거나
원안에 대한 주민의 반응을 보기도 한다. 또한, 최종적으로 주민투표에 의해
자치헌장을 승인하는 것이 일반적이다.
자치헌장은 주민의 의향을 중시하여 제정된 것이기 때문에 자치단체에 따라 그
내용이 다르다. 또 기본법의 성격을 가진 것이기는 하지만 한 번 정해졌다고 해서
변경할 수 없는 것도 아니다. 필요에 따라 헌장의 개정이 이루어진다. 따라서 같은
자치단체라도 시대에 따라 통치기구나 자치단체의 권한이 다른 경우도 있다. 예를
들어, 뉴욕 시에서는 지금까지 여러 차례 자치헌장이 개정되어 왔다. 최근에는
1989년에 대폭적인 개정이 있었는데 그때까지 큰 힘을 행사하던
이사회(시장·시의회의장·회계검사관·5명의 구청장으로 구성)가 폐지되었다.
이렇게 자치헌장의 제정권을 인정하고 있는 곳은 보통 {{}}시(市)나 읍(邑)정도의
자치단체이지만, 캘리포니아주처럼 주의 하부기구인 카운티에 대해서도 자치헌장의
제정권을 인정하는 주도 있다. 그러나 이 헌장은 카운티가 자치권의 내용을 규정하는
것이 아니라 이사회의 구성이나 이사선출 방법 등 조직상의 세부 사항만 결정할 수
있다는 것에 지나지 않는 경우가 많다.
2.2 버몬트州, 뉴햄프셔州의 헌장채택절차[ | ]
| 구분 | 버몬트주 | 뉴햄프셔주 |
|---|---|---|
| 청원주체 |
|
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| 공청회 | 최고 2회 개최 | 헌장위원회 설치전은 수시로 |
| 채택절차 |
|
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| 타운회의 또는 특별회의에 있어서 투표방법 | 투표(Australian Ballot)에 의함 | 별도 규정은 없음 |
| 주(州)의 관여 |
|
|
- 《참조》VSA17§2645, RSA49-B 자치체국제화협회 '타운미팅 주민자치의 원형' 8쪽에서 인용
- p.65 버몬트주, 뉴햄프셔주의 헌장을 채택한 자치단체
3 이중언어(Bilingual) 교육[ | ]
현재 일본의 6·3·3제의 교육체계는 미국제도를 도입한 것이라고 하지만, 정작 미국은 6·3·3제로 통일되어 있지 않다. 오히려 6·6제나 4·4·4제 또는 8·4제를 채용하고 있는 곳이 더 많을 정도이다. 의무교육의 연한도 주에 따라 다르다. 8년인 곳이 있는가 하면 12년인 곳도 있다. 전체적으로는 9년 또는 10년을 의무교육으로 하는 주가 많은 것 같다. 이렇게 다양한 교육제도 가운데 학년을 뛰어넘어 진급하는 '월반(越班)'도 있다. 물론 미국 전체를 통일하는 커리큘럼도 존재하지 않는다. 교과서도 전국 공통의 제도는 없고 각 주가 주 독자의 법령에 따라 교과서를 선정하고 있다. 실제로는 시나 읍과는 다른 조직인 특별지방단체 '학교구'가 교과서를 선정하여 학생들에게 무상으로 배포하는 주가 많다.
미국에서는 최근 20여년간 영어를 하지 못하는 사람이 급격하게 늘었다. 아시아계, 히스패닉계 사람들이 증가한 것에 기인하는데, 이러한 아이들의 영어능력을 어떻게 향상시킬 것인가 하는것이 큰 문제가 되어, 실제로 여러 가지 시도가 이루어지고 있다. 또한, 이와 병행하여 이중언어(Bilingual) 교육을 충실히 하는 것이 중요한 과제가 되었다. 영어 수업과 병행하여 영어 이외의 언어로 주요과목을 가르치도록 하는 교육인데 상당히 많은 공립 초중학교에서 스페인어나 중국어로 주요과목을 가르치고 있다고 한다.
캘리포니아주의 공립학교(초중고)에는 영어를 잘 못하는 아이들이 1995년 현재 130만명 가까이 있고 그 반수 가까이는 모국어로 이중언어(Bilingual) 교육을 받고 있다. 물론 그것을 가르치는 교원의 수도 많다. 정규 이중언어(Bilingual) 교원이 3만 명 가까이 있고 또 보조교원도 약 3만 명 있다.
일본에서도 앞으로 공립 초중학교 또는 고등학교에서 학교교육을 받는 외국인 아이들(또는 일본어를 자유롭게 구사할 수 없는 아이)이 필연적으로 늘어날 것 같은데 그를 위해서도 미국의 이중언어(Bilingual) 교육을 지금 시점에서 연구하고 이중언어(Bilingual) 교원의 육성에 주력해 갈 필요가 있지 않을까?
4 市가 선거비용 조성[ | ]
미국에서는 표현의 자유를 보장해야 한다는 전제를 바탕으로 선거운동을 규제하지 않는다는 분위기가 강하다. 그 결과 선거에 많은 돈이 들어가기 때문에 많은 후보자가 정치 기부금에 의존해 왔다. 소위 '고액 정치기부금'이 미국 선거의 한가지 특색이다. 그러나 공직후보자가 정치 기부금에 의지하게 되면 부정으로 연결되기 쉽다. 부정이 없다고 하더라도 고액 기부금 납부자가 공직자에 대해 큰 영향력을 발휘하리라는 것은 충분히 예측할 수 있다.
4.1 공공비용 보조[ | ]
이러한 발상을 바탕으로 선거자금을 공비로 보조하고 정치적 기부금을 제한하는 자치단체가 있다. 로스앤젤레스 시나 뉴욕 시 등이 그러하다. 뉴욕 시의 경우, 시장선거 후보자는 최고 200만 달러까지 보조받을 수 있다. 물론 모든 후보자가 보조를 받는 것은 아니고 보조를 받기 위해서는 몇 가지 장애물의 제거가 필요하다.
첫째, 기부금액 제약을 따라야 한다. 공비보조를 희망하는 후보자는 한 기부금 납부자(기업)로부터 6,500달러 이상의 정치 기부금을 받아서는 안된다는 것이다. 뉴욕주의 법률은 이러한 선거 정치 기부금의 제한을 10만 달러로 하고 있다. 이와 비교하면 뉴욕시의 제한이 얼마나 엄격한지 분명히 드러난다.
둘째, 선거구내의 주민으로부터 소액 기부금(10 달러에서 1,000 달러까지의 기부금)을 많이 모아야 한다. 예를 들어 시장후보의 경우, 소액의 정치 기부금을 적어도 천 명으로부터 모으되 그 합계액이 25만 달러 이상이 되어서는 안된다. 시의회 의원의 경우는 제약이 그리 심하지는 않지만 그래도 최저 50명의 주민으로부터 5천 달러 이상을 모아야 한다. 일반적으로 이 소액의 정치 기부금은 100달러 이하인 경우가 많다고 한다.
선거자금의 보조금은 이 소액 기부금의 합계액에 따라 교부된다. 소액 기부금을 납부해주는 지원자가 많으면 많을수록 후보자는 많은 공비보조금을 받을 수 있다. 물론 보조금에는 상한이 있다. 시장 후보의 경우는 200만 달러, 구청장 후보는 45만 달러, 시의회 의원 후보는 4만 달러이다.
이 공비보조금을 받은 사람은 선거운동에 사용하는 자금의 제약을 받으며, 또한 수입지출을 명확히 밝혀야 한다는 제약도 있다. 이 때문인지는 몰라도 공비보조는 세금 낭비라고 비판하면서 거액의 정치 기부금을 모아 자유롭게 선거운동을 전개하는 후보자도 있다.
또한 뉴욕 시가 이처럼 주법(州法)보다도 엄격한 독자적인 제도를 가질 수 있는 것은 뉴욕시가 홈룰(Home Rule)권을 가지고 있기 때문이라 여겨지는 것이 흥미롭다.
뉴욕시 선거는 일반적으로 주법으로 정해져 있다. 선거권은 18세 이상의 미국 국민으로 뉴욕시에 선거전 30일간 거주하고 있으며 선거인등록을 한 사람에게 주어진다. 뉴욕은 영구선거등록제도를 채용하고 있어 한 번 선거등록을 하면 나중에 다시 할 필요가 없다. 그러나 이전하면 다시 한 번 해야 하며 4년간 선거권을 행사하지 않으면 등록은 말소된다.
- p.70~71 뉴욕시 행정조직도
4.2 시의원 입후보[ | ]
정당에서 입후보할 경우에는 정당의 예비선거에 입후보해야 한다. 이 예비선거에 입후보하기 위해서는 선거구의 당원등록자의 900명 이상의 서명(또는 등록자 5%의 서명)이 필요하다. 이 서명을 선거관리위원회에 제출하고 심사를 거쳐 예비선거의 후보자가 된다. 그리고 예비선거에서 최다득표한 사람이 그 정당의 후보자가 된다. 다만, 투표자의 40% 이상의 투표가 필요하며, 그에 미치지 못할 경우는 상위 2명을 놓고 결선투표를 하게 된다.
특정 정당에 속하지 않고 무소속 후보자로서 본선거에 입후보할 수도 있다. 그러나 이 경우도 마음대로 입후보할 수 있는 것은 아니고 선거구의 선거등록자 2,700명의 서명(또는 전회의 주知事선거에서 투표자 5%의 서명)을 확보해야 한다. 이렇게 서명을 얻은 후 무소속단체의 명칭과 상징물을 정하여 선거관리위원회에 제출한다. 이 후보자들간에 본 선거가 실시된다.
| 6월 17일 | 예비선거입후보 신고절차개시 |
| 7월 9일 | 무소속후보 신고절차개시 |
| 7월 16일∼22일 | 예비선거입후보 신고기간 |
| 7월 26일 | 예비선거입후보 인정 |
| 7월 30일 | 입후보자가 없었던 선거구의 재신고마감 |
| 8월 1일 | 이의제기신청 마감(예비선거의 입후보를 인정하지 않은 사람의 제기) |
| 8월 5일 | 이의제기에 관한 재판절차 마감 |
| 8월 13일∼20일 | 무소속후보 신고기간 |
| 8월 23일 | 무소속후보 인정 |
| 9월 12일 | 예비선거 |
| 11월 5일 | 본선거 |
- 東京都 議會議會局 '뉴욕시의회' 93년, pp. 80∼81
5 콘트랙트 시티(Contract City)[ | ]
일본에서는 규모가 작은 시정촌이 공동으로 소방서를 설치하거나 쓰레기를 처리하는 곳이 많다. 사무조합이라 불리는 것이 그것인데 이를 통해 한 자치단체만으로는 도저히 실현할 수 없는 서비스를 실시하고 있다. 그런 의미에서는 좋게 평가할 수 있는 점도 이지만, 한번 사무조합을 설치하면 조합에 이양한 업무는 조합 자체의 사무가 되어 버리는 문제가 있다. 다시 말하면, 그 이후에 자치단체 의회에서 심의대상이 될 수 없고 결과적으로 선거를 통한 주민의 심판도 받는 일이 없다는 문제가 있다.
5.1 자치단체에서 서비스를 구입[ | ]
미국에서도 규모가 작은 자치단체에서는 주민에 대한 서비스 제공이 힘에 부치는 경우가 많다. 따라서 여러 가지로 대책을 강구하고 있는데 그중 하나가 로스앤젤레스 교외의 자치단체가 실행하고 있는 방법인데, 이는 카운티에 서비스 실시를 위탁하는 방법이다. 카운티는 주의 지방기관(일선기관)인데 로스앤젤레스의 카운티는 그 나름의 자치권을 가지고 있어 일본의 현에 해당하는 광역 자치단체라고 봐도 좋다. 자치단체가 계약을 체결하여 그 카운티로부터 서비스를 구입하는 것이 이 서비스 위탁인데, 이 경우, 자치단체는 서비스 구입자이기 때문에 감독권한이 당연히 자치단체에 있다. 또한 주민에게 서비스를 실시할 책임도 자치단체에 있다. 따라서 시의회는 해당 서비스에 대해서 그 위탁폐지를 포함하여 언제라도 심의할 수 있고 주민도 서비스 내용에 대해서 시당국을 비판할 수 있다.
카운티에 위탁하는 서비스 종류는 자치단체에 따라 다르지만 산업폐기물 처리나 하수도사업, 신호등의 보수점검, 가로수의 정비, 도로 청소, 회계감사사무, 건축확인사무, 도로의 유지관리, 소방 등 여러 가지 업무를 위탁하고 있다. 또한 로스앤젤레스에서는 경찰도 자치단체 사무로 되어있는데, 그것을 카운티에 위탁하고 있는 자치단체도 적지 않다.
5.2 콘트랙트 시티(Contract City)[ | ]
로스앤젤레스에서 카운티에 서비스 실시를 위탁하고 있는 자치단체는 일반적으로 '콘트랙트 시티(Contract City)'라 불린다. 이 콘트랙트 시티는 해당 서비스에 종사하는 카운티의 공무원 급여, 기타 필요한 경비 전액을 카운티에 지불해야 한다. 그러나 이 위탁에 의해 규모가 작은 자치단체에서도 전문적인 지식이나 기술을 가진 공무원을 사용할 수 있다는 장점이 있다. 또한 카운티에 지불할 경비는 카운티가 일방적으로 결정하는 것이 아니고 서비스를 파는 쪽인 카운티와 사는 쪽인 자치단체의 교섭으로 결정된다. 일반적으로 경비를 자기 부담으로 하는 경우와 비교하면 놀랄 정도로 싼 편이다. 예를 들어 自治體國際化協會의 보고서(1993년 6월 30일)에 의하면 인구 75,000명의 레이크우드 시는 이렇게 위탁한 결과, 시행정을 겨우 180명의 공무원(그 외에 300명의 비상근공무원)으로 운영하고 있고 위탁비를 포함한 세출총액은 1992년도 3,000만 달러(약330억원)였다고 한다. 일본에서는 거의 비슷한 규모의 시정촌(市町村)인 경우, 공무원은 비상근을 별도로 해도 600명 이상은 되며 세출도 2000억원을 넘는다.
| 정부형태 | 의회 - 시 지배인형 |
| 인구 | 75,000 명 |
| 92세출예산액 | 30,000,000 달러 |
| 상근공무원수 | 180명 |
| 비상근공무원수 | 300 명 |
- 레이크우드 시의 주요 행정서비스의 종류와 실시방법
6 같이 보기[ | ]
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