재생가능에너지로의 전환에서 장애요인

1 재생가능에너지로의 전환에서 장애요인

1.1 # 에너지전환의 개념

대부분의 경제학자들은 완전경쟁시장을 가정하고 시장의 가격기구를 통해 모든 문제들이 해결될 것으로 본다. 그래서 환경문제를 외부성으로 인한 시장의 실패 문제로 보고, 외부성을 시장을 통해 내부화함으로써 환경문제를 해결할 수 있다고 생각한다. 또한 시장의 실패를 수정하기 위해 정부가 개입할 것을 주장하지만, 정부개입시 정부의 실패문제가 일어나므로, 시장의 실패와 정부의 실패라는 딜레마에 직면하게 된다. 이러한 관점을 가지고 있기 때문에 시장의 효율성만으로 모든 것을 판단하고 다양성, 민주성, 공평성, 지속가능성 등의 기준은 판단에서 배제된다.

그러나 시장에 맡기면 모든 문제가 해결되어 에너지전환이 저절로 이루어지는 것은 아니며 시장도 사회에 존재하는 여러 제도들 중의 하나에 불과하다는 인식이 매우 중요하다. 이런 폭넓은 사회적 선택 측면에서 재생가능에너지를 바라볼 때, 시장 합리성(경제적 비용과 가격)에 주로 의존하여 에너지전환을 바라볼 때는 매우 제한적인 견해에 머무를 수 밖에 없다. 또 이러한 분석에 바탕을 두고 연료전환 및 기술지원정책을 실시할 때는 정책, R&D와 시장이 체계적으로 연계되지 못해 현실 시장에서 전환의 확산이 이루어지지 않게 된다. 성장의 잠재력은 시장 자체에 있는 것이 아니며 시장을 둘러싸고 있는 정치, 사회, 그리고 문화 영역에까지 영향을 받게된다.

특히, 에너지전환은 역사적으로 볼 때 기술, 경제, 사회 및 정치에서의 큰 변화를 동반하기 때문에 에너지전환을 위해 단순한 시장경제적 접근보다는 정치경제학적 관점이 요구된다. 현대 사회와 제도는 값싸고 풍부한 에너지원을 바탕으로 한 기술 개발과 경제성장 이데올로기에 근거하고 있다. 이러한 관계를 특징짓는 에너지 패턴은 깊은 정치, 사회, 경제적 함의를 가지고 있다. 정치경제학적 관점에서 에너지전환을 바라보면, 에너지시스템과 관계된 구조의 문제로 귀결된다.

에너지전환은 기술, 경제, 정치, 환경, 사회에 영향을 받고 영향을 미치는 변화의 메커니즘으로 정의될 수 있다. 사회변화를 일으키는 것은 새로운 에너지원이 아니라, 지배적인 에너지원을 바꿀 수 있는 사회제도의 변화이다. 그러므로 에너지 소비패턴을 수량적으로 분석하는 것이 아니라 제도의 변화를 질적으로 서술함으로써 에너지전환을 설명할 수 있을 것이다.

안정적이고 지속가능한 에너지 미래는 에너지전환을 요구한다. 이것은 자원고갈 정도의 문제가 아니다. 에너지위기가 에너지전환을 실현시키는데 필요할 수도 있다. 그러나 에너지위기가 석유와 천연가스가 고갈되었기 때문에 일어난 것이 아니라, 그것은 OPEC 국가들의 정치력의 결과였다(Stobaugh, 27-39쪽). OPEC 국가들은 일반사람들이 자원고갈 문제를 인식하도록 했지만, 그보다 더 중요한 것은 OPEC 국가들의 정치력의 결과 일반사람들이 에너지와 사회 관계를 처음으로 이해할 수 있게 되었다는 것이다.

20세기에 와서 현대산업의 오염물질의 내용과 성질은 변화되었으나, 에너지 연소와 환경파괴라는 연결고리는 변하지 않았다. 즉 에너지원이 중요한 것이 아니라, 그 에너지원의 사용으로 인한 배출과 폐기물이 환경파괴를 가져오고 있는 메커니즘을 이해하는 것이 중요하다. 이러한 메커니즘은 곧 장애물로서 작용하고 있고, 이것을 변화시켜야 전환을 이룰 수 있는 것이다.

1.2 # 정치경제문제로서 에너지전환

에너지전환은 현재의 에너지시스템에 대한 옵션으로서 전통적 에너지원에 대한 대안을 선택하느냐에 달려있다. 재생가능에너지로의 변화가 비용이 많이 들고 불이익을 가져올 것이라고 생각하게 만드는 정치, 경제적 제약이 새로운 에너지 미래로 가는데 장벽이 되고 있다. 이러한 제약은 수십 년간 유지되어온 현재의 에너지시스템을 강화하려는 구조적인 제약조건이다. 현존 에너지시스템을 유지시키고 향상시켜온 구조적 조건(structural condition) 자체가 새로운 에너지시스템을 선택하는데 있어서 방해가 되는, 소위 말해 제도적 관성을 갖고 있다는 것이다.

즉, 에너지전환의 장애물은 곧 에너지원에 있는 것이 아니라 에너지원을 둘러싸고 있는 이들 정치경제적 제약들인 것이다. 현 에너지시스템이 비경제적이고, 반환경적인 면이 있고, 분산화 추세에 반하지만, 현 시스템 입장에서 본다면 전환은 많은 비용으로서 부각되기 때문에 현재 시스템을 고수하려고 하는 동태적 보수주의(dynamic conservatism)가 내재하고 있는 것이다.

이러한 제약에는

- 에너지 생산자와 소비자가 맡고 있는 역할과 책임,
- 전통 에너지원에 대한 경제를 옹호하는 방식으로 정치력을 배분하고 조정하는 것,
- 중앙집권적 시스템으로 재정과 자본 인프라를 운영하는 것,
- 더 나아가 현재 생산과 사용패턴을 유지하고자 하는 유인,
- 이를 정당화하는 법률과 정책 등이 있다.

기존 사회는 이러한 제약조건을 통해 편익을 얻을 수 있었다. 그러나 지금은 이러한 것들이 새로운 에너지 미래를 선택하지 못하도록 하는 제도적 걸림돌로 작용하고 있는데 이들에 대한 분석과 변화가 에너지전환의 요체이다.

현재의 에너지시스템이 지닌 이러한 제도적 관성을 극복하기 위해서는 정부가 단순히 에너지 가격을 탈규제하고, 시장의 불완전성을 바로잡고, 재생가능에너지 산업을 장려하거나 새로운 옵션을 선택하고 신기술을 개발을 장려하도록 공공지원을 하는 것 이상의 조치가 필요하다.

에너지 전환을 위해서는 현재의 에너지를 둘러싼 정치와 경제를 움직일 수 있는 근본적인 변화가 필요하다. 그러한 근본적인 변화는 석탄, 석유, 전력으로 이어지는 에너지전환의 역사로 대표된다. 이러한 에너지 전환은 기존의 연료형태를 대체한다든지 보완하는 그 이상의 것이었다.

1.2.1 # 에너지전환의 역사

역사적으로 볼 때, 기존 에너지시스템이 지닌 제도적 특성과 형태가 에너지시스템의 전환을 촉진시켰다. 새로운 진입자는 경제상황과 이미 널리 보급되어 있는 에너지원을 뒷받침하고 있는 법률과 정책구조에 직면해야 하므로 이러한 것들이 장벽으로서 기능한다. 현재의 에너지시스템 관점에서 비용과 편익을 평가하므로, 시장의 작동을 통해서만은 전환이 이루어질 수 없다.

예를 들어, 19세기 중반에 일어났던 석탄으로의 전환은 에너지원을 목재와 바이오매스에서 석탄으로 대체하는 것 이상의 의미를 지니고 있다. 주로 지역의 공공자원을 기반으로 했던 에너지시스템은 더 넓은 지역의 상업적 기업으로 대체되었다. 석탄으로의 전환은 목재 연소라는 에너지원 고유의 특성으로 인해 일어났다기 보다는, 공공토지에 대한 정부정책과 법률로 인해 석탄이 바이오매스에 비해 비용면에서 우위를 가질 수 있었기 때문에 가능하였다.

이와 비슷하게, 1800년대 후반 미국에서 시작된 석유로의 전환은 한 지역에 편중되어 있는 석탄을 수송하기 위해 공공 철도수송에 과다하게 의존하고 있었던 석탄시스템을 국제적인 생산과 소비시장을 구축하는 시스템으로 대체함으로써 일어났다. 그 당시 미국정부는 자유방임 철학을 내세워 노조활동을 금지하는 등의 노동정책을 실시해 저임금을 강요하였고 이를 통해 미국산업의 열악한 노동조건을 정당화하였다. 동시에 지역적으로 편재되어 있는 석탄을 수송하기 위해 철도시스템에 많은 보조금을 줌으로써 석탄시스템을 뒷받침하고 있었다. 그러므로 석유가 정치력과 경제력 측면에서 석탄보다 더 나았지만, 정책적으로 뒷받침을 받아 우위를 점하고 있는 경쟁자인 석탄과 맞서야 했다.

이러한 석탄의 우위를 없애기 위해, 정부는 석유산업부문에서 국내시장과 국제시장을 연결해 석유로 생산한 제품을 싸게 보급할 수 있는 수송구조를 개발하는데 많은 정부보조금을 주었다. 결국 20세기 전력으로의 전환은 미국 정치, 경제 역사에 있어 가장 극적인 제도의 변화라 할 수 있다. 과거의 전환이 수반했던 정치경제적 변화가 없다면, 미래의 에너지 전환은 실현될 수 없을 것이다. 새로운 옵션으로 변화하지 않는다면, 새로운 에너지 미래가 가져다줄 기회는 유보될 수밖에 없다. 대개의 경우 옵션은 중앙집중식으로 에너지를 생산하고 송배전하는 초기 시스템 내에서 쉽게 없어질 수 있다.

1.2.2 # 사회적 선택의 문제

에너지 미래를 판단하기 위한 기준이 기존 에너지 시장과 제도의 안정성에 머물러 있는 한, 사실상 새로운 에너지 옵션이 정치적으로 왜곡되고 영향을 미칠 수 없다. 이러한 맥락에서 볼 때, 사회구조가 변하지 않는다면 새로운 에너지 옵션을 선택하더라도 이미 주어진 해결책들과 전혀 다르다고 보기는 어렵다. 로빈스가 지적했듯이, 우리는 여러 에너지 미래 중에서 하나를 선택해야만 하는 배제성 문제에 직면할 수밖에 없다. 에너지문제는 하드웨어의 기술적 양립불가능성의 결과가 아니라 오히려 제도적, 문화적 양립불가능성에서 기인하며 에너지 경로가 진화하고 있다는 논리의 결과이다.

중요한 차이점은 에너지 미래의 구조, 즉 에너지시스템의 구조에 있다. 기존 시스템 내에서 전통적인 에너지원을 보충하는 일환으로서 최종용도별로 에너지를 공급하는 새로운 옵션을 선택적으로 증가시킬 수 있다. 그러나 이러한 것은 에너지전환을 가져올 수 없다. 실제로 새로운 대안을 부분적으로 수정하는 것과 기본적으로 보수주의를 견지하면서 일어나는 산발적인 노력은 기존 에너지시스템의 정치경제력을 강화하고자 하는 것을 정당화시켜 오히려 재생가능에너지 미래를 지연시기 때문이다.

재생가능에너지로 가기 위해서는 시장의 경제적 유인책을 통해 시장 안에서만 변화를 추구하기보다는, 한국적 상황에서 재생가능에너지로 가게 만들 수 있는 시장과 정책의 역할을 연계시키는 방법을 통해 재생가능에너지 관련 기술을 보급, 개발하는 것이 중요하다. 이를 위해

- 정부정책과 산업활동을 연계하고,
- 각 지역으로 에너지시장을 분할하고,
- 공공기금을 시골지역이나 소규모의 프로젝트에 지불함으로써 새로운 전력시장을 창출하고,
- 자본위험에 대한 책임을 개편해 에너지시장에서 직면하는 개인적 위험부담에 대해 공적으로 보조금을 줌으로써, 과거 규범과 관습과는 다른 전력시장을 창출하고 유지할 수 있을 것이다.

1.3 # 전력부문 개혁의 함의

90년대 초부터, 선진국부터 시작하여 많은 개도국이 전력부문을 개혁하고 있다. 전력부문 개혁은 재생가능에너지가 화석연료와 경기할 수 있는 장을 마련할 수 있다. 재생가능에너지가 있으면 더 많은 사람에게, 특히 전력망이 연결되지 않은 지역에 전력을 공급할 수 있다. 에너지 소비가 증가하고 지역의 대기 질이 악화됨에 따라 재생가능에너지가 지속가능한 경제성장을 위해 중요해지고 있다. 세계가 온실가스를 효율적으로 감축하기 위해 폭넓게 참여하려 하기 때문에, 개도국의 전력부문 개혁은 개도국과 선진국에게 동등하게 이익을 줄 수 있는 저오염 에너지 기술을 뒷받침할 수 있다.

재생가능에너지는 비용효과적으로 전력서비스를 제공하고, 지속가능한 경제성장을 가능케 하며, 지역으로 권한을 분산시키는 방향으로 나아가기 위한 중요한 수단이다. 전력부문을 개혁하고 있는 국가들은 재생가능에너지를 이용함으로써 환경오염 증가를 해결하면서 동시에 이러한 목표를 달성할 수 있는 기회를 포착할 수 있다.

에너지수요 증가와 오염간의 연결고리를 끊기 위해서는, 재생가능에너지 기술뿐만 아니라 청정에너지원을 도입할 필요가 있다. 재생가능에너지는 대규모, 집중화된 발전설비가 대규모 그리드에 전력을 전달하고 있는 bulk power market에 도움이 될 수 있다. 또한 재생가능에너지는 소규모 소비자가 전력을 사용하는 곳에 설치된 발전소연결그리드를 포함하는 distributed market, 외딴 마을에 독립적으로 전력을 공급하는 시스템, 개별 가계에 전력을 공급하는 독립형 장치에 도움이 될 수 있다.

많은 개도국들이 중앙집중적 계획과 국가소유의 전력시스템 추구를 중단하고 사적으로 소유하고 관리하는 발전, 송전, 배전 회사로 바꾸고 있다. 이러한 변화를 통해 공공부채를 줄이고 책임을 제고시키고 소비자 서비스를 향상시킬 수 있기 때문이다.

개혁에는 대체로 네 가지 형태가 있다. 상업화, 민영화, 구조조정 및 경쟁체제 등이 그것이며 대체로 이러한 순서로 진행된다. 상업화할 때 정부는 전력회사의 소유권을 유지하지만 보조금과 특별재정지원 정책을 철폐하고 자본, 운영, 유지비용을 완전 회수할 것을 요구하고 있다. 많은 국가에서 민영화에 앞서 상업화한다. 민영화는 민간 전력생산자로부터 전력을 구매하고, 민간기업에게 기존 설비를 판매하고, 독립적인 규제를 하는 것이다. 국가는 전력부문을 조정함으로써 국영전력회사를 개별적으로 발전, 송전, 배전, 소매서비스를 하는 독립적인 기업으로 분리할수 있을 것이다. 개혁은 도매 전력, 소매 서비스에 대한 경쟁도 포함한다.

전력부문 개혁의 형태별로 개혁이 재생가능에너지 시장 전망에 미칠 영향을 대략적으로 살펴보면 다음과 같다.

1) 상업화
상업화는 distributed market의 재생가능에너지에 도움을 줄 수 있다. 외딴 시골지역에 전력을 공급해 비용을 회수해야하는 전력회사는 환경적 이익을 제쳐두더라도 그리드를 확대하는 것보다 소규모의 재생가능에너지 시스템이 더 싸다는 것을 알 수 있다. 재생가능에너지 보급은 그리드 전력에 대한 수요를 감소시킬 것이므로 전력회사는 소비자가 자본비용당 더 많은 전력을 사용하고 있는 도시에 전력을 공급할 수 있다. 상업화는 전력회사가 신기술을 채택하도록 하지만 재생가능에너지 bulk power market에 거의 영향을 미치지 않을 것이다.

2) 민영화
재생가능에너지를 도입하는데 민영화가 미치는 영향은 다른 것들과 섞여있다. 민영화는 새로운 자본을 도입함으로써 재생가능에너지를 촉진할 수 있다. 그러나 더 높은 할인율과 단기적인 시각은 비재생가능에너지를 더 유리하게 만들 수 있다. 사적 에너지 공급자는 정부보다 더 높은 이자율에 직면할 것이므로 자본비용이 더 낮은 전통에너지 옵션을 선호할 것이다. 또한 대부분의 사적 전력회사는 시골사람들에게 전력을 공급하는 것과 같은 '사회적 목적'에 관심을 가지지 않을 것이다. bulk power market에서, 사적 생산자는 제한된 계약기간 동안 투자를 회수해야 하기 때문에 상대적으로 자본비용이 높은 재생가능에너지가 사적 채무자금을 유인하기 어렵다는 것을 알 수 있다. 또한 위치 특수적인 재생가능에너지에 대한 전력구매입찰을 준비하는데는 전통 에너지프로젝트보다 메가와트당 비용이 더 많이 들것이다.

3) 구조조정
구조조정은 전력회사가 수직통합 되었을 때의 재생가능에너지를 전망하는데 보다 유리하다. 소매관련세가 발전, 송전, 배전 비용을 정확히 반영한다면, 소비자들은 분산전원을 설치하고자 하는 유인을 가질 것이다.

4) 경쟁
도매와 소매경쟁은 규제 유인을 상쇄시키지 않으면서 재생가능에너지에 대한 투자를 막을 것이다. 도매 전력 현물시장을 생각할 때 경쟁은 간헐적으로 공급되는 풍력이나 태양과 같은 재생가능에너지에 특히 불리하다. 현물시장은 첨두부하 동안 전력을 확보할 수 있는 발전업자에게 높은 가격을 매기기 때문이다. 송전설비의 소유자 또한 간헐적인 재생가능에너지프로젝트에 상대적으로 더 많은 부담을 져야할 것이다. 에너지 가격에 환경비용을 포함하지 않고 있는 소매경쟁은 재생가능에너지의 경우도 문제가 있다. 전력공급자는 단기적으로 가장 싼 전력을 선호하므로 더 자본비용집약적인 재생가능에너지를 피하기 때문이다.

1.4 # 재생가능에너지로의 전환정책

재생가능에너지 기술은 연료 부족이나 통화 변동에 영향을 받지 않고 소량의 대기오염과 온실가스를 배출하므로 분산된 전력수요를 충족시키는데 적합해 유연하고 지속가능한 해결책이 될 수 있음은 인정되고 있다.

그러나 시장은 불완전하기 때문에 재생가능에너지 도입을 위해서는 재생가능에너지기술을 개발하고 전통 에너지원에 비해 비용경쟁력을 가지도록 할 수 있는 에너지정책이 필요하다. 예를 들어 환경외부성은 에너지 가격설정시 반영되지 않기 때문에, 전력회사의 가격설정은 전통적 발전과 투자위험쪽으로 편향되어 있다. 다음의 사례가 보여주는 것처럼, 에너지정책은 재생가능에너지 사용을 촉진시킬 수도 있고 없앨 수도 있다.

1.4.1 # 기술지원정책과 시장 결합

미국과 덴마크는 1970년대 풍력을 통해 전력발전을 시작했다. 1974년부터 1992년까지, 미국은 풍력터빈발전에 덴마크에 비해 약 10배를 투자했지만, 실제 발전량은 1992년까지 덴마크에 비해 3배에 불과했다. 또한 미국은 하나의 풍력터빈 생산자가 있었고 세계시장의 30%를 생산했던데 비해, 덴마크는 네개의 주요 풍력터빈 생산자가 있었고 세계풍력시장의 53%를 점하고 있을 정도로 미국의 풍력산업은 덴마크에 비해 상대적으로 소규모였다. 이러한 차이점은 정책에서 비롯되었다.

덴마크가 성공한 중요 요인은 풍력 개발을 장려할 수 있는 안정적인 시장 인센티브에 대한 대규모 시장투자에 있다. 덴마크 정부는 R&D에는 소규모 지원을 했고, 들판에서 잘 작동되는 것으로 입증된 모델에 초점을 맞추어 새로운 풍력터빈 개발에 주력했다.

이와는 대조적으로 미국은 상업용 기술로 연계되지 않던 대규모 터빈에 관한 R&D에 처음부터 과다하게 투자했다. 1980년대 와서 미국 풍력발전사업을 시장 인센티브에 더 직접적으로 연계시키는 정책 (예, 연방정부와 캘리포니아주 세금공제)에만 집중함으로써, 자본투자 (많은 터빈의 설치)만 장려하다보니 저효율 터빈을 사용케 하거나 바람이 없는 지역에 설치케 하여 실질적인 전력생산을 가져오지 못하게 했다. 이것은 결국 풍력발전의 편익에 대한 일반 소비자와 전력회사의 인식만 손상시켰다.

캘리포니아의 경우, 재생가능에너지개발에 약 50%의 투자세액공제가 이루어짐으로써 대대적인 풍력발전을 설치하게 되었다. 에너지 생산을 장려하기 위해, 투자세액공제(investment tax credits)를 kWh당 0.015$에 이르는 생산세액공제(production tax credits)로 대체하였다. 이러한 세액공제는 소규모였으나 풍력 개발자로부터 가격경쟁력을 제고시킬 수 있었다. 한 편 너무 소규모여서 값싸고 풍부한 천연가스와 경쟁할 수 없었다. 또한 저생산가에만 초점이 맞추어졌던 미국 전력산업의 성급한 탈규제정책조차 실제로 재생가능에너지 시장을 만들어내지 못했다.

1.4.2 # 간접적 지원

직접적 인센티브와 비교해 볼 때, 영국의 재생가능에너지는 NFFO (Non-Fossil Fuel Obligation)를 통해 탈규제된 전력시장에서 경쟁한다. NFFO 회의 때마다 재생가능에너지 개발자가 전력구매협정과 최소비용 입찰에 참여하게 했다. 처음에 있었던 두 차례의 회의는 1998년까지만 프리미엄 전력구매가격을 승인했는데 결과적으로 kWh당 0.14$에서 0.18$에 이르는 높은 가격으로 에너지 입찰을 하게 했다. 그 다음 회의에서는 프리미엄 전력에 대해 15년까지 구매기간을 확대했고, 입찰가격을 kWh당 0.08$까지 반으로 줄였다. 이 프로그램의 목표 - NFFO와 일반전력시장에 있어서 재생가능에너지 가격을 수렴시키는 것- 는 경쟁적 입찰을 장려함으로써 상업화를 직접적으로 돕는 것이었는데 이것이 결과적으로 가격을 낮추는 데로까지 연결되었다.

시장에 기초한 정책에는 형태가 다른 재정적 인센티브가 많이 있다. 예를 들어 그리스는 재정적 인센티브정책을 실시하면서 약 10년 동안 태양열온수기를 보조했다. 그러나 1980년대 중반에 그러한 인센티브정책이 끝난 후에, 정부는 매일 TV에 2년 동안 무료로 광고를 할 수 있도록 했다. 태양열온수기 제조업자는 자신의 광고를 디자인했고 정부가 방송시간에 돈을 지불했다. 오늘날에는 보조금도 없고 자유로운 광고도 하지 않지만, 그리스는 태양열온수기 가격이 상대적으로 낮고 이에 대한 견고하고 안정적인 시장이 있다. 재정적 인센티브가 시장과 지역산업을 개발하는데 유용하지만, 광고도 기술을 확산시키는데 중요한 요소가 될 수 있다.

1.4.3 # 에너지전환의 선결조건

에너지 전환을 일으키는데 있어 정치경제 질서에 어떤 변화가 필요한가? 사회 변화를 예측하는 것은 거의 불가능하고 지금까지 존재하지 않았던 전환에 어떤 사회적 변화가 필요한지를 구체적으로 예측하기는 더욱 어렵다. 하지만 새로운 에너지 미래가 수반할 변화의 유형을 규명하는 것은 가능하다.

새로운 에너지를 선택하는 방향으로 가기 위해서는

- 에너지 가격을 변화시키고,
- 전통 연료에 주어졌던 보조금을 제거하고,
- 시장 불완전성으로 인해 발생하는 진입장벽을 없앨 수 있는 정책을 개발하는 것

등의 수단이 필요하다. 이렇게 변화하더라도 실제로는 재생가능에너지가 전통 에너지 공급원과 경쟁하는데 있어 재생가능에너지에 불이익을 가져올 수 있다.

그러나 이러한 변화는 재생가능에너지가 전통 연료를 대체할 수 있도록 공정하게 경쟁할 수 있는 최소한의 기회를 만들어낼 수 있다. 에너지 절약과 재생가능에너지가 기존 에너지에 대한 완전한 대안으로서 선택되는 전환이 일어날 가능성은 희박하고, 오히려 기존 에너지시스템을 보완해주는 형태로 일어날 가능성은 매우 높다. 즉 전환이 아닌 기존 에너지시스템을 오히려 공고히 해주는 역할을 할 가능성이 크다는 것이다. 그래서, 에너지 전환이 일어나기 위해서는 다른 근본적인 변화가 필요하다. 이러한 변화에는 생산자와 소비자의 기대, 행동, 책임감의 변화가 있고, 이는 새로운 옵션을 선택하도록 장려하고 뒷받침할 수 있는 제도적 인프라의 변화까지도 포함될 때 가능하다.

에너지시스템 전환을 일으키는데 필요한 변화의 선결조건을 제시하면 다음과 같다.

1) 에너지 선택을 폭넓게 할 수 있는 조치가 필요하다. 예를 들어 에너지 가격 정책의 변화, 재래 연료에 대한 보조금 철회, 시장의 불완전성에 기인하는 진입장벽을 상쇄할 수 있는 정책 개발 등은 최소한 재래연료와 경쟁할 수 있는 기회를 줄 수 있다. 그래서 절약과 재생가능에너지 사용으로 갈 수 있는 여지가 조금이나마 생길 수 있다.

2) 에너지시스템 전환이 일어나기 위해서는 재생가능에너지로부터 직접적으로 이익을 얻을 수 있도록 소비자의 기대, 행위, 인프라에 변화가 필요하다. 예를 들어, 태양열에너지는 분권화된 기술에 의해 재생가능하고 배분가능하다. 소비자의 행위도 에너지 구매결정에 있어 판매가격 관점이 아니라 생애주기비용 관점으로 바꿔야 한다. 또한 사회제도 측면에서는 설비 구입에 따르는 자본비용을 대부받을 수 있는 금융기관이 있어야 할 것이다.

3) 에너지의 생산과 소비의 틀을 넘어서는 정치력의 주요한 변화가 일어나야 할 것이다. 태양열에너지는 에너지 생산이나 사용에서 분권화되어 있기 때문에 결국은 정치적 분권화가 요구된다. 다시 말하면 에너지 사용에 대한 비용과 위험을 소비자 자신이 선택할 수 있다. 에너지 공급 규모가 작고 다양하기 때문에 소비자는 에너지의 생산과 사용에 자기의 의사를 반영할 수 있다. 지금과 같은 중앙집권적인 에너지 공급 시스템에서는 주어지는 에너지를 소비할 수 있을 뿐이다. 소비자가 개입할 여지는 없고 요금만 제때 내면 되는 것이다.

4) 에너지시스템은 그 사회구조에 제약을 받는다. 사회구조는 사회적 행동이나 목표를 결정하는 가치시스템이라 할 수 있다. 따라서 에너지시스템의 전환은 사회가치구조가 변화할 때 가능한 것이다. 시장을 통해 더 깨끗한 에너지, 더 효율적인 기계, 더 환경친화적인 기술이 등장한다면, 재생가능에너지가 경쟁할 수 있는 장을 마련해 줄 수 있다.

하지만 이러한 경쟁에서 우위를 차지하기 위해서는 소비자의 가치 변화, 자본부담을 덜 수 있도록 금융기관에 가까이 접근할 수 있는 제도의 마련, 의사 결정의 분권화 등 시장 외적 요소도 중요하다. 이런 점에서 시장에 우리의 미래를 전적으로 맡길 것이 아니라 사회구조를 바꾸는 의식적 노력이 필요하다. 물론 시장이 잘 기능하는 것도 하나의 제도로서 중요하다.

1.4.4 # 동태적 보수주의

에너지시스템 전환에는 여러 장애 요인이 존재한다. 에너지시스템 전환의 장애요인을 규명하기 위해서는 현재 에너지시스템의 제도적 관성을 이해하는 것이 중요한데, 동태적 보수주의는 이러한 통찰력을 줄 수 있다. 동태적 보수주의에서는 변화를 제도의 실패에 따른 산물이라기보다는 안정상태를 위협하는 것으로 본다. 에너지시스템 전환의 가능성을 거부하는데는 부정, 견제, 위기관리의 세가지 동태적 보수주의가 있다.

에너지시스템이 직면한 문제가 시스템에 내적인 것인가 외적인 것인가, 이들 문제가 구조적 해답을 요구하는 것인가에 따라 이들 세가지 형태의 동태적 보수주의가 다르다. 이러한 차이에 따라 에너지 생산자, 소비자, 정책입안자에게 필요하다고 생각되는 변화의 정도와 위협의 정도가 다르다. 에너지시스템 전환의 제약은 현재 에너지시스템에서 만들어진다. 그래서 현재와 다른 에너지 미래의 이점은 일시적이거나 덧없는 것으로 생각되는 반면 비용이 본질적인 것으로 나타난다.

1) 부정 시나리오(the denial scenario)
에너지문제를 외부적인 것으로 인식하기 때문에 현재 에너지시스템이 변화해야 한다는 요구를 부정한다. OPEC이라든지 가격을 통제하는 숨은 공권력의 행사 등이 그 예가 될 수 있다. 부정시나리오하의 보수주의자들은 다음과 같은 견해를 가진다.

- 모든 에너지시스템 전환 문제를 해결하는데는 엄청난 비용이 생긴다. 현재 에너지시스템은 대체시킬 필요가 없고, 더욱이 새로운 에너지미래를 추구하는 것은 에너지관련 문제를 해결하지 못하고 오히려 악화시키기 때문에 추가적인 비용이 든다.
- 에너지시스템 전환은 만성적인 사회경제적 문제의 원인이 될지 모른다.

2) 견제 시나리오(the containment scenario)
견제 시나리오 하에서는 현재 에너지시스템이 그 스스로 치유할 수 없는 많은 취약점을 가지고 있다고 보기 때문에, 변화의 필요성을 인정한다. 그러므로 기술진보와 혁신과정을 통해 시스템의 변화를 자극하는 것이 문제가 된다. 그러나 이러한 기술변화의 장애물을 제거하는 것이 전환비용을 발생시키는 것으로 본다. 결국 비용 때문에 에너지시스템 전환은 현재의 제도적 구조를 대체하지 못할 것이다. 현재 사회구조가 에너지선택을 계속 지배하기 때문에 전환전의 사회와 전환후의 사회가 다르기 보다는 오히려 비슷할 것이다.

- 새로운 에너지시스템을 선택하지 않는데서 발생하는 비용을 부담해야 하기 때문에 전환의 속도 와 정도는 느려질 수밖에 없다.
- 전환하는데 드는 비용과 대안을 채택하지 않음으로써 물어야 하는 비용으로 인해 새로운 에너 지시스템으로의 전환은 대단히 억제된다. 그래서 비용과 위험이 작고 상업화와 보급의 문제가 적은 현재의 발전, 송전, 배전방식에 가장 적합한 기술설비를 선호한다.

3) 위기관리 시나리오(the crisis control scenario)
위기관리는 견제의 연장이지만, 현재 에너지시스템의 구조적 취약성이 심각해 기술 혁신과정을 통해서는 수정될 수 없다는 것을 인식하고 있다는 점에서 다르다.

- 변화는 에너지시스템의 많은 부문을 붕괴시킬 것이다. 현재 에너지시스템이 붕괴될 것이라는 것은 알고 있지만, 현재 시스템의 행위와 제도적 구조를 붕괴시키는데는 엄청난 비용이 든다.
- 에너지시스템 전환은 이러한 사회적 비용을 내부화하고 파국적인 결과를 최소화하는 방식으로 진행되어야 한다.

이상에서 살펴본 세가지 시나리오에 깔려있는 논리와 기대, 그것들이 제시하는 비용은 현재의 에너지 정치경제의 동태적 보수주의에서 도출되었다. 만약 이러한 동태적 보수주의가 조정된다면, 매우 온건한 에너지시스템 전환이 일어날 수 있을 것이다.

현재 시스템의 실패는 근본적으로 지배구조(governance)의 실패이다. 지배구조는 기술, 경제를 개선하거나 시장가격을 탈규제하는 것으로는 치유될 수 없다. 즉 자원고갈이나 시장의 실패 때문이 아니라, 에너지 생산과 이용의 정치경제시스템이 고장났기 때문에 에너지위기가 발생하는 것이다.

그리고 일반적으로 시장을 스스로 세워지는 것으로 본다. 이러한 생각을 바탕으로 한 현재의 정책은 현재 시스템이 전혀 다른 형태가 아니라, 수정된 형태로 살아 남을 수 있으리라는 기대를 내포하고 있다. 그러나 현재의 시장기능은 에너지 현실을 진단하고 전망하는데 있어 단지 규범적으로 받아들일 수 있는 기준을 제공하고 있을 뿐이다. 과거의 에너지 역사에 비추어 볼 때 생산, 기술, 시장에 대한 유토피아적인 신념은 신비적인 것에 지나지 않으며, 에너지 미래를 위해 공동체가 선택할 수 있는 여건을 창출하고 이를 유지하는 것이 필요하다.

1.5 # 정치경제질서의 변화

전력과 위험부담을 탈집중화하고 재분배하는 것은 에너지 정치경제 질서를 탈집중화하는데 크게 영향을 미친다. 그러나 이러한 중요한 변화도 현재의 설비와는 다른 에너지 미래를 선택할 가능성을 만들 수 있을 뿐이다. 인프라를 변화시키는 것만으로는 새로운 에너지 정치경제 질서에 영향을 미칠 수 없다.

에너지에 대한 정치경제학적 관점을 가지고 에너지시스템 전환을 본다면, 재생가능에너지원이나 에너지 절약과 같은 옵션을 선택함으로써 사회적, 환경적, 경제적 편익을 얻을 수 있음을 인식하는 것만으로는 에너지 전환이 일어날 수 없음은 분명하다. 이것은 이 편익이 실질적인 수치로 충분히 제시될 수 없기 때문이다. 또한 현재의 에너지시스템이 우위를 점하고 있는 상황에 있기 때문에, 새로운 에너지 옵션이 줄 편익을 얻기 위해서는 막대한 비용이 들 수밖에 없다고 생각하게 되는 진퇴양난의 딜레마에 빠진다. 그러나 좀 더 자세히 살펴보면, 에너지 정치경제 질서의 형태나 외형뿐만 아니라 그것을 움직이는 사회가치구조를 바꿀 때 새로운 에너지시스템으로의 전환이 가능함을 알 수 있다.

근본적으로 정치경제 구조는 사회적 행동과 목표의 가치를 결정하는 사회가치시스템이라 할 수 있다. 기존 에너지시스템을 옹호하는 경제적, 정치적 조건하에 있기 때문에, 기존 에너지시스템이 새로운 에너지시스템으로 가는 사회적 조치로서 역할 하기는 어렵다. 그러나 현재의 에너지 정치경제 질서가 불안정해지고 더 이상 존립할 수 없을 때 기존 에너지 가치시스템은 무의미해진다. 그러므로 사회가 에너지 미래를 결정하는 기존 정치경제 구조에 그대로 의존할 것인가, 아니면 에너지 미래가 결정되기 전에 사회적 가치의 기초를 변화시킬 것인가를 결정해야할 것이다.

<출처: 포탈에너지http://www.portalenergy.com>

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